O Congresso encerrou o ano de 2025 com o maior volume de emendas parlamentares já recebidas em um único ano desde a redemocratização. Ao todo, foram pagos pelo governo R$ 31,5 bilhões em emendas impositivas e discricionárias, segundo dados do Siop (Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento), do Ministério do Planejamento, compilados até 31 de dezembro.
Do total autorizado para o ano — R$ 48,5 bilhões, após ajustes ao longo do exercício — R$ 47 bilhões foram empenhados (reserva para despesa futura), o equivalente a quase a totalidade dos recursos disponíveis. Desse montante, 67% acabaram efetivamente pagos, enquanto o restante foi empurrado para exercícios seguintes na forma de restos a pagar.
Na terça-feira (31), o presidente sancionou a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) para 2025 com diversos vetos, incluindo trava a emendas parlamentares e ao crescimento do fundo partidário.
O texto foi aprovado no Congresso Nacional no último dia 18, após cinco meses de atraso. O Orçamento do próximo ano não foi aprovado e será analisado pelos parlamentares na volta dos trabalhos legislativos, em fevereiro.
O Orçamento de 2026 prevê reserva de R$ 61 bilhões a emendas parlamentares. Pela Constituição, metade do total de emendas individuais, que têm o maior valor, devem ser obrigatoriamente destinadas para a saúde. Além disso, a proposta prevê instruções para que mais da metade das emendas parlamentares seja paga pelo governo até o final do primeiro semestre — ou seja, antes das eleições de 2026.
A regra vai abranger indicações feitas por parlamentares em duas modalidades de emendas: individuais e de bancadas. Essas categorias têm pagamento obrigatório pelo governo, mas o fluxo de desembolso varia.
O que são emendas e por que elas importam
As emendas parlamentares são parcelas do Orçamento cuja destinação é definida por deputados e senadores, geralmente voltadas a bases eleitorais específicas. Nos últimos anos, esses recursos deixaram de ser complementares para se tornarem uma das principais disputas entre os Três Poderes.
O conflito se dá em duas frentes. De um lado, o Congresso amplia sua fatia sobre o Orçamento, reduzindo a margem de manobra do Executivo. De outro, o STF (Supremo Tribunal Federal) passou a impor limites e suspensões, sob o argumento da baixa transparência e da dificuldade de rastrear autores e beneficiários.
Emendas Impositivas dominam
Entre as emendas efetivamente pagas em 2025, 83,1% foram impositivas — aquelas cujo pagamento é obrigatório por lei. As emendas individuais responderam por R$ 19,9 bilhões, enquanto as emendas de bancada estadual somaram R$ 6,3 bilhões.
Já as emendas de comissão, que não são obrigatórias, tiveram execução menor: apenas 47,4% foram pagas, totalizando R$ 5,3 bilhões. Ainda assim, o governo empenhou 98% do valor autorizado para esse tipo de emenda, R$ 11,2 bilhões, o que garante ao Congresso o controle desses recursos nos próximos anos por meio dos restos a pagar.
Esse mecanismo permite que verbas decididas politicamente hoje escapem do escrutínio anual do Orçamento, engessando futuras gestões.
Sequestro gradual do Orçamento
O avanço do Congresso sobre o Orçamento não é episódico, mas estrutural. Em apenas uma década, o volume de recursos destinados a emendas parlamentares cresceu cinco vezes, saltando de R$ 9 bilhões em 2016 para R$ 48,5 bilhões em 2025.
O ponto de inflexão ocorreu em 2020, com a consolidação das emendas do relator — o chamado orçamento secreto, posteriormente derrubado pelo STF. Após a decisão judicial, o Congresso redesenhou o sistema, tornando obrigatórias as emendas individuais e de bancada, blindando parte relevante do Orçamento contra contingenciamentos do Executivo.
Na prática, o que era um instrumento pontual virou um mecanismo permanente de captura de recursos públicos, reduzindo a capacidade do governo de planejar políticas nacionais.
Expansão contínua
Nos três primeiros anos do governo Jair Bolsonaro (PL), o Congresso teve R$ 83,7 bilhões autorizados em emendas, com 98% empenhados. Já no terceiro mandato de Lula, o valor autorizado subiu para R$ 132 bilhões, com 96% empenhados.
O crescimento mais expressivo ocorreu nas emendas de comissão: de R$ 497 milhões empenhados em 2020 para R$ 11,2 bilhões em 2025. As emendas individuais também avançaram de forma significativa, com média anual saltando de R$ 9,1 bilhões no governo Bolsonaro para R$ 23,3 bilhões no governo Lula.
Acordo político acelera pagamentos no fim do ano
Na reta final de 2025, o governo acelerou a liberação de recursos. Apenas na semana do Natal, foram pagos R$ 1,53 bilhão em emendas parlamentares. O movimento faz parte de um acordo entre o Palácio do Planalto e a cúpula do Congresso para compensar o atraso na aprovação do Orçamento.
O presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), afirmou que há empenho direto da ministra das Relações Institucionais, Gleisi Hoffmann, para destravar os pagamentos. A declaração explicita a lógica que hoje rege o Orçamento: a execução financeira tornou-se moeda de negociação política permanente.
O recorde de pagamentos em 2025 não é sinal de fortalecimento institucional, mas de desequilíbrio. Ao ampliar seu controle sobre parcelas crescentes do Orçamento, o Congresso reduz a capacidade do Executivo de formular políticas públicas nacionais, subordina o planejamento a interesses fragmentados e transforma o Orçamento em um instrumento de barganha contínua.
