Progressividade fiscal: uma agenda de justiça e redução de desigualdades

Por Fernanda Santiago*

O governo do presidente Lula tem trabalhado para estabelecer reformas que tragam um caráter de justiça para a nossa tributação. Para isso, foram promovidas propostas de alterações estruturais para redistribuir a carga tributária de maneira mais equitativa com objetivo de enfrentar o problema do efeito regressivo da tributação.

Essa característica histórica do modelo brasileiro significa que pessoas mais pobres comprometem maior percentual da sua renda com o pagamento de tributos do que os mais ricos, o que decorre da concentração da tributação no consumo e da baixa progressividade nos tributos sobre a renda e o patrimônio. Em outras palavras, as reformas tributárias passaram a ser pauta central do Ministério da Fazenda, pela compreensão de que a redistribuição do ônus tributário faz parte do centro do debate sobre a redução de desigualdades no país.

De fato, a carga tributária maior sobre as classes mais baixas as prejudica do ponto de vista da busca pela emancipação econômica e superação da pobreza. Se o dinheiro não sobra, como investir em formação técnica, educação ou novos negócios?

Colocando em números, o estudo “Arqueologia da Regressividade Tributária no Brasil” [1], da Oxfam Brasil, demonstrou que 32% da renda das pessoas mais pobres é destinada a pagar tributos no país. Além disso, o privilégio de estar entre os super-ricos apresenta um significativo viés de gênero e raça. O estudo, com base dos dados do PNAD3_2024, demonstra que, entre os 0,1% mais ricos do país — que têm renda média anual de R$ 6 milhões–, apenas 19% são mulheres e 20% são pessoas pretas ou pardas. Ou seja, a imensa maioria dos super-ricos é composta por homens brancos.

Por isso, abordar o tema das reformas tributárias implica revisitar velhos privilégios no Brasil que separam nossas classes sociais, inclusive, a partir do resultado da discriminação racial e de gênero. Essa divisão, com exceções que confirmam a regra, fixa espaços de privilégios como o da não tributação, do recebimento de benefícios fiscais, a exemplo da isenção de IRPF sobre lucros e dividendos.

Cronologicamente, a redução das desigualdades já havia sido sopesada na reforma do consumo em 2023. Com a Emenda Constitucional nº 132, a atenuação do efeito regressivo foi inserida como princípio constitucional, ou seja, passou a ser um objetivo a ser buscado para o país. Isso parte do reconhecimento do estado de inconstitucionalidade que existia no fato do maior peso dos tributos recair proporcionalmente sobre os rendimentos da população de mais baixa renda.

Essa reforma tem como objetivo primordial conferir mais transparência e simplicidade à tributação, viabilizando o melhor desenvolvimento da atividade econômica no país. Cinco tributos, instituídos por mais de 5 mil entes da Federação, serão substituídos por apenas dois tributos, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre os entes subnacionais. Os novos tributos caracterizam-se como um IVA-Dual, isto é, um imposto de valor agregado separado na forma de dois tributos com competências administrativas separadas, mas espelhamento das normas comuns.

A reforma tributária traz diversas inovações tecnológicas visando a simplificação e transparência do sistema fiscal brasileiro, aliando a tecnologia com o avanço da digitalização dos meios de pagamento. Entre as medidas inovadoras, destaca-se o split payment, método que permitirá que o valor do tributo seja automaticamente separado do montante da mercadoria ou serviço no momento da transação, sendo usado para extinção do débito ou para garantir o crédito tributário do pagador. O sistema inovador prevê a retenção apenas do valor líquido devido, com base em análises em tempo real de débitos e créditos das operações.

Esse crescimento econômico que se espera como resultado da reforma, entretanto, não é o único efeito esperado. A redução da regressividade a partir de mecanismos que possam excluir a população mais pobre,  composta em sua maioria por mulheres negras, do tributo sobre consumo foi também uma grande preocupação. Vale citar, por exemplo, o sistema de cashback que é a devolução de tributo para pessoas de baixa renda nos serviços essenciais.

Destaca-se que a devolução pode chegar a 100% para o tributo federal e será de no mínimo 20% para o tributo de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal. O estorno atingirá, inclusive, a aquisição de botijão de gás de até 13 kg, as operações de fornecimento domiciliar de energia elétrica, abastecimento de água, esgotamento sanitário, gás canalizado e as operações de fornecimento de telecomunicações. No Brasil, a implementação desse sistema será facilitada pela experiência em programas de transferência de renda, cujo cadastro já funciona efetivamente e pode ser utilizado para devolução do IVA.

Além disso, a nova legislação prevê alíquota zero para cesta básica e para os produtos de higiene menstrual; a análise de impacto de desigualdade de gênero e racial; e a melhor distribuição regional da arrecadação com a tributação no destino. Assim, a reforma contribuirá para a redistribuição dos investimentos pelo país com um potencial de desconcentração de investimentos somente em poucas regiões. Paralelo a isso, a mesma reforma criou a tributação do patrimônio de aeronaves e embarcações executivas, o que até então não existia, a despeito do Brasil ser um país com significativo número de aeronaves executivas. Agora, cabe aos estados instituírem essa nova modalidade.

E não foi só. A principal batalha contra a regressividade tributária foi e está sendo travada nas discussões da tributação sobre os rendimentos.

Sobre a reforma da renda, já em 2023, o governo iniciou um diálogo no Congresso Nacional para enfrentar antigos privilégios para os super-ricos. Aprovou-se a tributação sobre investimentos em offshores e a retenção tributária para os investimentos em fundos exclusivos. No Brasil, grandes fortunas em fundos fechados para determinadas famílias bem como investimentos de empresas sediadas no exterior de sócios brasileiros tinham a possibilidade de diferir — na prática, indefinidamente — a tributação, enquanto os demais fundos e investimentos, na melhor das hipóteses, eram tributados semestralmente. A Lei nº 14.474/2023 representou uma modernização necessária das leis tributárias diante das melhores práticas recomendadas por organizações como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e utilizadas em diversas nações pelo mundo[2].

Em 2025, a progressividade fiscal na renda das pessoas físicas foi novamente objeto de políticas fiscais. Houve o encaminhamento do Projeto de Lei nº 1.087/2025 para debater a isenção de quem ganha até R$ 5 mil reais e a tributação dos super-ricos. Em pleno debate público, a reforma da tributação sobre a renda de pessoa física, se aprovada, corrigirá uma enorme distorção que é a ínfima carga tributária para aqueles cuja renda decorre exclusivamente da distribuição de dividendos, por exemplo. Atualmente, o Brasil, ao lado da Estônia, é um dos poucos países que não tributa a receita de dividendos, enquanto a salário do trabalhador chega a arcar com uma alíquota de 27,5%.

O Projeto de Lei nº 1.087/2025 não realiza uma equiparação de alíquotas entre a tributação da renda do trabalho e do capital, o que afasta eventuais críticas sobre a tributação impeditiva das atividades do empreendedor ou investidor. No entanto, estipula uma alíquota mínima para alcançar pessoas físicas que possuem uma receita milionária anual e paguem alíquotas efetivas irrisórias. Pela proposta do governo, o alcance da tributação dos super-ricos atingirá somente 0,13% da população (141 mil pessoas com renda acima de R$ 50 mil/mês), que são aqueles que ganham acima de 50 mil reais por mês e não pagam uma alíquota de 10%.

Conforme a proposta, a ampliação da isenção para o grupo de contribuintes com remuneração entre R$ 3 mil e R$ 7 mil atingirá um grupo em que 59% são homens e 41% são mulheres; e 55% se declaram brancos enquanto 44% são pretos ou pardos. Trata-se de uma distribuição ainda não ideal, porém, mais diversa do que a elite econômica que concentra os privilégios tributários na atualidade, composta quase que exclusivamente por homens brancos [3].

Estudo da Secretaria de Política Econômica, com base em dados da Declaração de Imposto de Renda da Pessoa Física (DIRPF) de 2022 e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua Anual (PNADC-A), demonstrou que a proposta contida no Projeto de Lei nº 1.087/2025 é capaz de tornar o IRPF mais justo, na medida em que corrige parte das assimetrias e mitiga a desigualdade de renda no país, sem prejudicar a sustentabilidade fiscal. Com a reforma, a alíquota efetiva sobre a renda bruta total para o grupo dos 0,7% contribuintes mais ricos passaria a variar entre 8,25% e 9,14%, a depender da faixa de rendimento. A alíquota efetiva média dos 0,01% contribuintes mais ricos, que ganham renda média mensal de R$ 5,25 milhões, aumentaria em 45% [4].

Vale acrescentar que o Projeto de Lei nº 1.087/2025 é uma proposta sem escopo arrecadatório. Seu objetivo é lidar com problema da baixa progressividade fiscal na tributação sobre a renda e do efeito regressivo dos tributos sobre a população de baixa renda. Segundo estudo “Taxação dos Super-Ricos no Brasil: Efeitos sobre Arrecadação e Distribuição de Renda”, do Made-USP, esse objetivo se concretizará, caso a proposta seja aprovada nos termos encaminhados pelo poder executivo[5]. A análise do Made-USP ainda concluiu que “Uma vez combinadas, as medidas, além de não produzirem impactos negativos do ponto de vista fiscal, conseguem também gerar um efeito agregado que reduz a concentração de renda”.

De fato, essas breves linhas pretendem demonstrar que a agenda da progressividade fiscal e, como consequência, da redução do efeito regressivo dos tributos é um instrumento para enfrentar as desigualdades existentes no país sem causar efeito de aumento da carga tributária final. Durante anos, a responsabilidade fiscal brasileira teve um discurso concentrado no corte orçamentário de investimentos no social, balizando discussões como do congelamento do salário-mínimo, por exemplo. Essa mudança de paradigma com o redirecionamento do debate público para jogar luz sobre os privilégios é imprescindível para o enfrentamento dos vieses que recaem sobre nossa legislação. São os privilégios historicamente garantidos que enviesam a legislação e mantêm poucas pessoas beneficiadas pela baixa carga tributária. Progressividade fiscal é uma pauta de justiça, a ser defendida por quem acredita na construção de um país menos desigual.

[1] Disponível em https://www.oxfam.org.br/justica-social-e-economica/arqueologia-da-regressividade-tributaria-no-brasil/, acesso em 15.07.2025.
[2] BRASIL. Ministério da Fazenda. Presidente sanciona lei que tributa offshores e fundos fechados. Disponível em: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/assuntos/noticias/2023/dezembro/presidente-sanciona-lei-que-tributa-offshores-e-fundos-fechados.
[3] Disponível em https://www.oxfam.org.br/justica-social-e-economica/arqueologia-da-regressividade-tributaria-no-brasil/, acesso em 17.07.2025.
[4] BRASIL. Ministério da Fazenda. Estudo SPF/SPE PL 1087/2025 IRPF. Disponível em: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/central-de-conteudo/publicacoes/conjuntura-economica/estudos-economicos/2025/estudo-spf-spe-pl-1087-2025-irpf.pdf/view.
[5] Disponível em https://madeusp.com.br/publicacoes/artigos/npe-50-taxacao-dos-super-ricos-no-brasil-efeitos-sobre-arrecadacao-e-distribuicao-de-renda/, acesso em 22.07.

* Procuradora da Fazenda Nacional e assessora especial do Ministro da Fazenda, Fernando Haddad